Данъците – форма на демократичен избор?

Статия на Живко Роев (главен анализатор в Център за обществено развитие)

Има много случаи, при които нациите се изправят пред важни за бъдещето им въпроси (а някои нации се изправят по няколко пъти пред един и същ въпрос). Обикновено, в демократичното общество, в демократичните условия, тези въпроси се решават на база механизмите на пряката демокрация (чрез референдум) или на представителната демокрация (провеждане на избори и излъчване на представители, които да вземат в парламента от името на общността важните за нея решения). И понастоящем България използва тези форми на демократичното развитие. Прилагането на посочените форми, обаче, изисква наличието на информация, която да послужи на хората при избора им, когато те биват питани, при вземането на решенията. От друга страна, при използването на представителната демокрация, се изисква да се оповаваме, че тези, които са избрани (призвани) да вземат важните решения ще са читави (достатъчно информирани, некорумпирани и разумни). Т.е. националните решения са винаги функция от наличието на релевантна информация (или от качеството на наличната информация) и кадърността (ценностната система) на хората, които упражняват властта.
Днес, в условията на институционално-банкова криза, не е ясно дали обществото разбра какво (ще) се случва в обществено-политическия и икономически живот на страната. Тъй като тази тема ще продължи да има дългосрочно отражение върху обществото, то бъдещата реакция на събитията ще покаже дали можем да си правим поуки от националните ни проблеми. А оттам и колко „здрави” последващи решения и избор между предложените алтернативи можем да правим.
Ясно е, че всеки национален избор и решения имат своите последствия и цена. Обикновено тази цена се измерва чрез държавния бюджет. Конкретно чрез неговото финансиране и разходване. Обикновено въпросът за направлението на държавните разходи се решава на основата на обществен консенсус относно финансирането на най-проблемните области на държавната система и сключването на обществен договор за правителствени действия и програми в тази посока.
От друга страна финансирането на държавните разходи е тема на особен поглед и публична дискусия. Да, става въпрос за държавните приходи, в които най-голям дял имат приходите от данъци. А е известно, че данъците се събират от всички гражданско-правни и стопански субекти. Т.е. от всички нас. Тези, които (дали чрез пряка демокрация или чрез представителна демокрация) решаваме въпросите от национално значение.
Но всъщност ние ли решаваме? Дали данъците, които се плащат всяка година отразяват желанията на субектите, които ги плащат?
Знаем, че съвременната данъчна система на България е плуралистична, т.е. прилагат се няколко типа данъци, обединени в две основни данъчни групи – републикански и местни данъци. Основните обекти на облагане са: имуществото (богатството), доходите и потреблението на стопанските единици. Според това разграничение, данъците основно се делят на имуществени (в България те се обслужват и отчисляват в общинските власти), преки подоходни и косвени (вж графика 1).

Бидейки коректни, за целите на извеждане и доказване на следващите тези, е нужно изведената графика да се допълни с постъпленията по социално-осигурителните вноски, които по своя характер са принудителни, но с по-ниска степен на изискуемост (в сравнение с данъците) безвъзмездни плащания в полза на държавата. Т.е. осигурителните вноски също като данъците изземват част от доходите (оборотите, богатството) на стопанските единици.

Характерно за българската традиция в областта на данъчното облагане и установения модел на устройство на данъчната система е, че съществува голяма диспропорция между институционалните нива за вземане на решение относно разходването на „общите пари”. Така например, данните от графика 2 ни свидетелстват, че в периода от 2003 г. насам институционалната структура на генерираните данъчно-осигурителни приходи в България почти не се изменя, като общите публични приходи от данъци се използват (са на разположение) доминиращо от органите на власт на централно ниво (т.е. от легално избраното правителство). Конкретно, става ясно, че правителствата се разполагат с около 70 % от общите данъчни приходи, следвани от основните структури на социално-осигурителната система (НОИ и НЗОК) с около 26-27% и органите на местната власт – с едва около 3-4%. Като тази тенденция е ясно разграничима в периода на управление на няколко поредни правителства с иначе различни икономически идеологически ценности и виждания. За съжаление обаче тази последователност (която принципно е дефицитно качество на българските политици от прехода) в поведението на различните политически партии, лидери и правителства е в ущърб на българския избирател и данъкоплатец. Ако допуснем, че органите на централно ниво се „месят” лесно в изразходването на средствата (пресен пример в това отношение бе изразходването през 2010 г. на 1,4 млрд. лв от резерва на Националната здравно-осигурителна каса за „намаляване” на дефицита на държавния бюджет), събирани за нуждите на социалната система (социално-осигурителните фондове), то властта им по отношение на тях се увеличава до над 96-97 %. Останалото остава на разположение в общините! В този контекст, въпреки че България отдавна се стреми към фискална децентрализация и засилване на ролята и значението на регионите и местните общностни структури, е парадоксално, че едва 3-4 % от общия ресурс отива за правене на политики на благосъстоянието на местно ниво (всъщност там където най-добре се познават реалните нужди на хората и най-лесно биха се покрили).

Графика 2. Съотношение между приходите, на разпореждане, на основни институционални нива (в %).

Източник: МФ, собствени изчисления.

Нещо повече, разширявайки обхвата на разсъждения и дълбочината на оценка на данните, ще разберем, че централната власт е неограничена в своята дейност и решения относно изразходването на общия финансов ресурс с данъчен (т.е. принудителен характер) източник. Данните на фигура 3, показват, че източникът на генерирания, на пряко разпореждане на централната власт ресурс, е доминиран от косвените данъци. ¾ от общите данъчни „централни” приходи идват по линия на облагането с ДДС, акцизи и мита на стоки и услуги, т.е. облагането на потреблението. Останалата ¼ се пада на облагането на доходите (под формата на преки данъци). Известно е, че косвените данъци се приемат за несправедливи спрямо по-нискодоходните слоеве на обществото, защото изземват по-голям дял от доходите на по-бедните хора в сравнение с доходите на по-богатите. Но те се несправедлива и в друго отношение. Те са важна предпоставка за „свободното вземане” на решения от страна на всяко демократично избрано правителство за водене на държавна политика (политика по усмотрение). За сравнение посоченото съотношение в рамките на ЕС 28 е по-балансирано (55:45), но отново в полза на косвените данъци.

Графика 3. Съотношение на източниците на данъчните приходи, на разположение на държавните органи на централно ниво (в %).

Източник: МФ, собствени изчисления.

Кое е важното в тази тенденция?
Независимо от дохода всички стопански субекти потребяват. И независимо от икономическата конюнктура и бизнес цикъла, потреблението, ако не расте, то поне остава в устойчива нива. В условия на криза, това че потреблението се запазва в приемливи граници, дава относително добра устойчивост при събираемостта на бюджетните приходи и стабилност на публичните финанси като цяло. В българския случай, доминиращият дял на този вид база носи все още някаква сигурност за бюджета. Няма как и да е иначе след като в лоши години обществото много по-трудно ще се откаже от храната, напитките, облеклото, горивото, забавленията и т.н. в сравнение с правенето на бизнес и инвестиции, или пък полагането на труд (които се явяват базата за генериране на преките данъци). Т.е. типа данъчна база (формираща постъпленията от данъци върху потреблението) е със сравнително най-ниска степен на изменчивост спрямо икономическите условия и тенденции. Оттук, този тип данъци биват с по-ниска степен на задължителност – или по-точно – с по-висока степен на доброволност, при плащането им. А освен всичко друго знаем, че администрирането на косвените данъци е по-лесно и евтино за държавата. Така всичко това се използва от правителствените власти да поддържат подобно съотношение на типовете данъчни приходи, с цел евтино и почти безпрепятствено финансиране на политическата програма на дадения кабинет. Което пък е предпоставка за втори мандат! Не така стоя нещата при постъпленията от преки данъци! Те са с висока степен на изменчивост спрямо състоянието на икономическата среда. И точно този тип данък е с най-висока степен на задължителност и с по-ниск степен на доброволничество при плащането им. Което е предпоставка за това, че могат по-лесно да бъдат укривани, при нежелание за плащането им. При несъгласие с правителствените политики и решения. Освен това са по-скъпи и трудни за администриране.
Къде е рискът?
Рискът за обществения интерес се крие в това, че тази „угодна” за интересите на всяка власт институционална структура на източниците на данъчните постъпления, на разпореждане на централната власт, предполага изолиране на гласа на гласоподавателите и данъкоплатците. Изолиране на интересите им при определяне на приоритетите на държавата. При избора на това коя стратегическа програма и публични проекти да се финансират… кое публично благо да се осигури. В обратния случай, ако структурата бе в полза на преките данъци, т.е. основна база за финансиране на публичните политики бяха доходите на стопанските субекти (гласоподавателите), то правителствата щяха в много по-голяма степен да се съобразяват с ефектите и последствията върху обществото от своите действия и решения. Нещо повече, в този случай, вече обществото ще е това, което ще задава обществения дневен ред и ще търси начини за избор на подходящите хора, които са способни (които са готови) да го следват.
Днес българският гражданин е изправен пред нови избори. Пред нови програми и държавни приоритети. Пред нови хоризонти на обществени очаквания за по-добър живот. Но дали имаме реален избор? Свидетели сме, как на българина, в качеството му на гласоподавател и данъкоплатец, отново му се предлага да плати сметката за проблемите и допуснатите властови грешки в банковата сфера, енергетиката, социално-осигирителната, здравната и коя ли още не система. Предложение, което вече е прието в новия бюджет на държавата. Предложение, чието решение и прилагане не изисква гласното съгласие на обществото, а по-скоро единствено неговото безгласно потребление. Тогава какъв е избора, какво е решението? За щастие всеки демократичен избор има цена! Или има стойност на пазара, наречен обществен интерес. Следователно изборът притежава обществена стойност? И колкото повече хора, които (трябва да) плащат, са готови да поискат по-добро качество срещу „закупената стока”, то всеки избор би бил правилен! Би имал по-висока обществена стойност.

Препоръките?

• Смяна на институционалния модел на неограничена власт относно разпореждането с „общите пари”
• Прилагане на нов икономически модел на растеж, обусловен от нова данъчна политика и политика по доходите, който да води след себе си до по-голяма справедливост и съпричастност (по-голяма мотивация за хората за упражняване на труд, развиване на бизнес инициативи, участие в общото вземане на решения)
• Реализиране на пакет от мерки за повишаване на капацитета на данъчната администрация с цел преструктуриране на данъчната система, което да позволи достигането на средното за страните от ЕС съотношение на косвени към преки данъчни постъпления (55:45)
• Преразглеждане на ролята и значението на местните органи на власт и делегиране на повече отговорности, подсигурено с подходяща система на генериране и израходване на публичен ресурс
• Създаване на пакет от стимули за увеличаване на приноса на всеки член на обществото в постигането на общите цели
• Поущряване на отговорното индивидуално поведение в и чрез данъчно-осигурителната система, с цел развитие на гражданското общество